Nullsatz auf Lebensmittel nutzen!

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Die Inflationszahlen für den Mai zeigen es deutlich: 11,1 Prozent höhere Preise für Lebensmittel. Die Preissteigerungen übertragen sich in andere Produktbereiche. Daher muss nun auch bei den Lebensmitteln gehandelt werden. Dafür gibt es auch ein geeignetes Mittel. So wurde nahezu unerkannt die Mehrwertsteuersystemrichtlinie durch Europäische Kommission am 05. April 2022 geändert, wodurch ein Nullsteuersatz auf alle lebensnotwendigen Güter des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes mit Vorsteuerabzug möglich wird (Amtsblatt der Europäischen Union, 2022). Auch Lebensmittel gehören zu diesen lebensnotwendigen Gütern. Daher wurden in der Wirtschaftswissenschaft, Wirtschaft und Politik Stimmen für und gegen einen Nullsteuersatz bei Grundnahrungsmitteln laut (Tagesschau, 2022). Dabei könnte ebendieser ein Teil eines auf die Lebensmittelpreise ausgerichteten Entlastungspakets sein. Laut Umfragen wird der Nullsatz auf Grundnahrungsmittel zu 77 Prozent in der Bevölkerung unterstützen (Süddeutsche Zeitung, 2022) und ein Nullsatz auf Obst und Gemüse zu 71 Prozent von den Bürgern unterstützt (Civey, 2022).

In der politikökonomischen Debatte rund um diese Maßnahme wurden viele Argumente aufgeführt, die einer wissenschaftlichen Betrachtung nicht standhalten, sich sogar als Mythen herausstellen. Sie erstrecken sich hauptsächlich über Aspekte der Zielgenauigkeit, der Verteilungswirkung, der Weitergabe und der Finanzierung.

Bevor auf die unterschiedlichen Argumente näher eingegangen wird, folgt ein kurzer Überblick über die Systematik der Mehrwertsteuer. Bei der Mehrwertsteuer wird der Endkonsum besteuert und durch das Unternehmen abgeführt (Bach und Isaak, 2017). Das Unternehmen verrechnet die gezahlte mit der eingenommenen Steuer und führt die Differenz an den Staat ab. Laut Mehrwertsteuersystemrichtline ist ein Normalsatz von mindestens 15 Prozent vorgeschrieben, worüber hinaus die Möglichkeit zur Einführung von maximal 2 ermäßigten Mehrwertsteuersätze für lebensnotwendige Güter besteht(u.A. Lebensmittel), die mindestens 5 Prozent betragen müssen (Amtsblatt der Europäischen Union, 2021). Die Ausgestaltung in Deutschland sieht so aus, dass es einen ermäßigten Steuersatz von 7 Prozent gibt und der Regelsatz 19 Prozent beträgt (§ 12 UStG, (1) und (2)). In Deutschland entfällt die große Mehrheit der Nahrungsmittel auf den ermäßigten Mehrwertsteuersatz. Luxusnahrungsmittel wie zum Beispiel Hummer, Langusten, Kaviar, Austern und Schnecken unterliegen dem Regelsatz (Bach und Isaak, 2017). Im Jahr 2017 entfielen 209 Milliarden Euro, also 92 Prozent des Steueraufkommens der Mehrwertsteuerer auf den Regelsatz (Bach und Isaak, 2017). Auf den ermäßigten Steuersatz entfielen leidglich 17,8 Milliarden Euro und davon 12,3 Milliarden Euro auf Lebensmittel (Bach und Isaak, 2017). Daraus folgend entfielen 2017 auf Lebensmittel fünf Prozent des Gesamtaufkommens der Mehrwertsteuer und 69 Prozent des Gesamtaufkommens der ermäßigten Mehrwertsteuer. Der Nullsatz auf Lebensmittel könnte unter Anderem Obst, Gemüse, Trinkwasser, Milch, Milchprodukte, Fleisch, Fisch, Eier, Honig sowie Getreideerzeugnisse und Backwaren umfassen. Rechtlich möglich wäre es auch auf Güter wie Arzneimittel, medizinische Geräte ÖPNV-Tickets, Bücher, lebende Tiere und einige weitere, die an anderer Stelle diskutiert werden sollten.

Ganz grundsätzlich bringen Kritiker in älteren Debatten zur Differenzierung der Mehrwertsteuersätze als Kritik an dem ermäßigten Satz das Argument der Wettbewerbsverzerrung zwischen einzelnen Branchen vor (Peffekoven, 2010). Hinsichtlich einer Senkung der Mehrwertsteuer dürfte diese Verzerrung im Vergleich zu eher willkürlichen Privilegierungen (Hotelübernachtungen, Zuchtpferden, Mauleseln, Hundefutter, Trüffel) zu vernachlässigen sein, da lebensnotwendige Güter nicht im Wettbewerb mit den restlichen Gütern stehen. Der Wettbewerb abseits der lebensnotwendigen Güter könnte, sich durch die steigende Nachfrage sogar eher intensiveren und Wohlstandsgewinne hervorbringen. Abseits der mutmaßlich aufgebauten Wettbewerbsverzerrungen zu den restlichen Gütern werden ebensolche Verzerrungen im Markt der lebensnotwendigen Güter abgebaut. Durch das Wegfallen der Besteuerung fällt ebenso die Zusatzlast der Besteuerung (excess burden) weg. Dadurch könnte gemäß simplifizierenden Marktmodellen eine höhere Gütermenge zu einem geringeren Güterpreis bereitgestellt werden. In der Steuertheorie kommt die Ramsey-Regel aufgrund von Unterschieden bei der (kompensierten) Nachfrage zu einer differenzierten Besteuerung, wobei es unterschiedliche Implikation für die höhere Besteuerung durch die Inverse Elastizitätsregel (hohe Besteuerung bei niedriger Elastizität) und durch die Corlett-Hague-Regel (hohe Besteuerung bei hoher Freizeitkomplementarität) gibt (Eggert et. Al, 2010).

Die Mehrwertsteuer ist gemessen am Einkommen eine sehr regressive Steuer. Die relative Belastung ist bei geringen und mittleren Einkommen deutlich höher als Spitzeneinkommen. Dies ist insbesondre bei der Betrachtung von Periodeneinkommen unstrittig. Im Gegensatz zur Einkommensteuer richtet sich die Mehrwertsteuer nicht nach der individuellen Leistungsfähigkeit. Dieser Unterschied wird auch mit Blick auf die Daten des Steueraufkommens deutlich: 2018 zahlte die einkommensschwächere Hälfte der Bevölkerung  vier Prozent des Einkommensteueraufkommens, 36 Prozent des indirekten Steueraufkommens (DIW, 2017) und sogar 41 Prozent des Steueraufkommens des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes (Bach und Isaak, 2017). Sie ist also hinsichtlich der finanziellen Entlastung deutlich besser geeignet, um kleine und mittlere Einkommen besser zu stellen – insbesondere bei Menschen kurz über der Armutsschwelle, die mit vielen Sozialleistungen nicht adressierbar sind.

Daher würde die Verteilungswirkung eines Nullsteuersatzes auf Lebensmittel ergeben, dass das unterste Einkommensdezil 2017 um rund 74€ im Jahr bzw. 0,94 Prozent ihres Nettoeinkommens entlastet und das oberste Einkommensdezil hingegen um 163€ im Jahr bzw. 0,36 Prozent ihres Nettoeinkommens entlastet werden.[1]

Verbraucher der mit niedrigen Einkommen werden durch einen Nullsteuersatz gemessen an ihrem Einkommen also fast dreimal so stark entlastet wie die Spitzenverdiener. Gemessen am Einkommen nimmt die relative Entlastung immer weiter ab. Die absolute Entlastung nimmt hingegen mit steigendem Einkommen zu. Dies nutzen Kritiker als Gegenargument gegen den Nullsteuersatz, weil eine steigende absolute Entlastung dem Verteilungsziel widerspräche. Umgekehrt ist die Mehrwertsteuer allerdings eine der ungeeignetsten Steuern, zur Verfolgung verteilungspolitischer Ziele bei Spitzeneinkommen, da sie bei ihnen einen verschwindend geringen Anteil der Gesamtsteuerlast ausmacht (DIW 2017). Zur Erreichung der Verteilungsziele wären andere Steuern wesentlich besser geeignet, deren Effektivität durch einen Nullsatz auch nicht verringert wird.

Diese Berechnungen der Entlastungen erfolgten unter der Annahme der vollständigen Weitergabe in Form gesenkter Preise, welche unter Bedingungen eines perfekten Marktes langfristig eintreten würden. Die realen Märkte sind allerdings keine perfekten Märkte, wie sie im Lehrbuch beschrieben werden. Wie stark und wie schnell die Senkung also in Form niedrigerer Preise von den Firmen weitergegeben wird, hängt von den jeweilige Marktbedingungen also insbesondere der Preiselastizität der Nachfrage, der Wettbewerbssituation und der Konjunkturlage (Peffekoven, 2010) ab. Die temporäre Mehrwertsteuersenkung im Jahr 2020 könnte hierbei für das Ergebnis der Weitergabe basierend auf den Marktbedingungen für den Einzelhandel als Indikator herangezogen werden. So wurden in Supermärkten bei Lebensmitteln sowie nicht-alkoholischen Getränke 80 Prozent der Senkung weitergegeben (Fuest et. al, 2022). Im Gegensatz zum hier skizzierten Vorschlag war die damalige Senkung temporär und mit zwei Prozentpunkten deutlich kleiner, was einen Einfluss auf den Weitergabe haben könnte. Es gibt sowohl Argumente für als auch gegen die jeweilige These. Zum einen könnte die Erwartung auf eine bevorstehende Erhöhung der Mehrwertsteuer auf den Regelsatz zu einem Weitergabegrad geführt haben. Zum anderen besteht jedoch die Möglichkeit, dass ein Nullsteuersatze auf Lebensmittel unter hoher medialer, behördlicher, wettbewerblicher und politischer Aufmerksamkeit stände, wodurch der Weitergabedruck wieder erhöht werden könnte. Hingegen dürfte bei hochpreisigen Grundnahrungsmitteln die Weitergabe geringer ausfallen, da in dem Segment die Relevanz des Preiswettbewerbs abnimmt.

Kritiker des Nullsatzes begründen ihre Ablehnung der Maßnahme unter anderem auch mit Skepsis über die Finanzierung. Das Mehrwertsteueraufkommen von Lebensmitteln betrug 2017 allerdings nur rund 12,3 Milliarden Euro. Bei einer Einführung des Nullsteuersatzes für die zweite Jahreshälfte 2022 wären das also ein hoher einstelliger Milliardenbetrag, der in der Höhe mit der Abschaffung der EEG-Umlage oder der Energiepreispauschale vergleichbar ist. Die jährlichen Steuerausfälle wären unter Beibehaltung dreier politischer Variablen nicht realisierbar: Die erneute Einhaltung der Schuldenbremse ohne Reformen, das Ausbleiben von Steuererhöhungen und die Ablehnung einer Umschichtung des Bundeshaushalts. Sobald eine dieser Variablen flexibel sein sollte, ist eine finanzielle Realisierung problemlos möglich.

Ein weiteres Argument der Kritiker ist die geringe Zielgenauigkeit auf die bedürftigen Personen, die darauf stützt, dass auch die oberen Einkommensdezile Entlastungen erhalten. Wenn man dies vor dem Hintergrund der Entlastungspakete betrachtet, wäre die Mehrwertsteuersenkung eine der universalistischen Maßnahmen, vergleichbar mit der Energiepreispauschale, der Abschaffung der EEG-Umlage sowie der Senkung der Energiesteuern. Die Umfinanzierung der EEG-Umlage hat eine ähnliche Zielgenauigkeit und Verteilungswirkung wie die Einführung des Nullsatzes (Bach, 2022), wenngleich das Volumen der Entlastung nur halb so groß wäre. Für die Umfinanzierung der EEG-Umlage gab es nennenswerte Einigkeit in Teilen der Wissenschaft wie zum Beispiel im Sachverständigenrat (Handelsblatt, 2022), wie in der Politik, wo ein breites Bündnis aus SPD, Grünen und FDP sowie CDU/CSU und Linke dafür stimmten (Bundestag, 2022). Im Gegensatz zu Maßnahmen wie zum Beispiel der Energiepreispauschale, die in ähnlicher Ausgestaltung auch als Lebensmittelpreispauschale denkbar wäre, hat die Mehrwertsteuersenkung eine hohe Verbrauchsgerechtigkeit, da sie über den Preis nur diejenigen entlastet, die auch höhere Kosten haben. Die Lebensmittelpreispauschale hingegen könnte keine individuellen Verbrauchsmerkmale wie den Bedarf berücksichtigen, sondern müsste wieder über unterschiedliche Instrumente einzelne Gruppen einbeziehen.

Neben diesen Punkten hat der Nullsatz auf die Mehrwertsteuer weitere Vorzüge. Im Zuge der anhaltenden Preissteigerungen hat diese Maßnahme im Gegensatz zu Einmalzahlungen den Vorteil, dass sie sich als Dämpfung der Preisentwicklung auswirken kann. Jede zum Beispiel produktionsbedingte Preiserhöhung zieht nämlich einen Aufschlag durch die Mehrwertsteuer nach sich. Dies würde bei Lebensmitteln permanent die Preisentwicklung abflachen. Auch wäre eine kurzfristige Verringerung der Inflationsrate um rund 0,68 Prozentpunkte[2] ersichtlich. Da Lebensmittel mit fast 10 Prozent (Statistisches Bundesamt, 2022) einen nicht zu vernachlässigenden Anteil am Warenkorb der Inflationsmessung ausmachen, dürfte die Mehrwertsteuersenkung auch die Inflationserwartung in geringem Umfang mindern. Außerdem ergäbe sich eine Entlastungsverstärkung für alle weiteren Maßnahmen, da die Steuerbelastung beim Konsum von Lebensmittel durch andere Maßnahmen vermieden wird.  Zudem dürfte die Verbrauchsgerechtigkeit und der universalistische Ansatz eine Verzerrung der wirtschaftspolitischen Debatte verringern, um dem Argument vorzubeugen, dass eine Personengruppe aufgrund bereits erhaltener Leistungen keinen Anspruch mehr auf weitere Reformen hätten. Auch für Kleinunternehmer, die Lebensmittel kaufen, wäre der Nullsatz von Vorteil, da durch den wegfallenden Mehrwertsteuersatz sich ihre Marge erhöht.

Als Hürde für den Nullsatz könnte auch der Erfüllungsaufwand ins Feld geführt werden. Dieser lag bei der temporären Mehrwertsteuersenkung im Jahr 2020 Schätzungen nach bei 239 Millionen Euro (Handelsblatt , 2020). Allerdings bezieht sich dieser Erfüllungsaufwand auf eine erheblich höhere Produktanzahl und dürfte auch den Erfüllungsaufwand der Erhöhung beinhalten, die bei einer permanenten Einführung wegfällt. Der Erfüllungsaufwand für die Verwaltung hingegen ist mit 2 Millionen Euro sehr gering (Deutscher Bundestag, 2020). Angesichts einer dauerhaften Entlastung dürfte der Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft und die Verwaltung im Verhältnis zur dauerhaften Entlastung marginal sein.

Alles in allem ist der nun juristisch ermöglichte permanente Nullsteuersatz auf Lebensmittel ein geeignetes Mittel, um kleine und mittlere Einkommen steuerlich verbrauchsgerecht zu entlasten.

(Anmerkung der Redaktion: Es handelt sich hierbei um eine aktualisierte Fassung der Version am 31. Mai 2022)

Literatur:

Amtsblatt der Europäischen Union, Richtlinie (EU) 2022/542 des Rates vom 5. April 2022 zur Änderung der Richtlinien 2006/112/EG und (EU) 2020/285 in Bezug auf die Mehrwertsteuersätze, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32022L0542&from=DE (06.05.2022)

Amtsblatt der Europäischen Union, RICHTLINIE 2006/112/EG DES RATES vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:02006L0112-20210701&from=EN (06.05.2022)

Bach, S., N. Isaak (2017), Senkung der Mehrwertsteuer entlastet untere und mittlere Einkommen am stärksten, DIW Wochenbericht 31 / 2017, 627

Bach, S., J. Knautz (2022), Hohe Energiepreise: Ärmere Haushalte werden trotz Entlastungspaketen stärker belastet als reichere Haushalte, DIW Wochenbericht 17 / 2022, 247

Bundesbank (2020), Monatsbericht,  November 2020

Bundesfinanzministerium (2022), Monatsbericht, Januar

Civey (2022), Sollte die Mehrwertsteuer auf Obst und Gemüse gestrichen werden, wie es die Verbraucherschutzorganisation Foodwatch fordert?, https://civey.com/umfragen/7621/sollte-die-mehrwertsteuer-auf-obst-und-gemuse-gestrichen-werden-wie-es-die-verbraucherschutzorganisation-foodwatch-fordert (06.05.2022)

Deutscher Bundestag (2020), Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise (Zweites Corona-Steuerhilfegesetz), https://dserver.bundestag.de/btd/19/200/1920058.pdf (06.05.2022)

Deutsche Bundestag (2022), Bundestag stimmt für die Ab­schaf­fung der EEG-Umlage, https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2022/kw17-de-eeg-umlage-889580 (02.05.2022)

Eggert, W., T. Krieger, S. Stöwhase, Sollte der ermäßigte Mehrwertsteuersatz abgeschafft werden?, Wirtschaftsdienst, Hefft 11, 742-748Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (2017), Senkt die Mehrwertsteuer!, https://www.diw.de/de/diw_01.c.559193.de/nachrichten/senkt_die_mehrwertsteuer.html (02.05.2022)

Fuest C., F. Neumeier, D. Stöhlker (2022), The Pass-Through of Temporary VAT Rate Cuts in German Supermarket Retail, ifo Working Papers, 341, 16

Handelsblatt (2021), Fast 250 Millionen Euro Bürokratiekosten für Wirtschaft durch Konjunkturpaket, https://www.handelsblatt.com/politik/international/coronakrise-fast-250-millionen-euro-buerokratiekosten-fuer-wirtschaft-durch-konjunkturpaket/25938676.html (06.05.2022)

Handelsblatt (2022), Sachverständigenrat: Wer CO2 ausstößt, soll dafür bezahlen, https://www.handelsblatt.com/technik/thespark/gastkommentar-sachverstaendigenrat-wer-co2-ausstoesst-soll-dafuer-bezahlen/27444146.html (02.05.2022)

Peffekoven, R., Reformbedarf bei der Mehrwertsteuer: Steuerausfälle, Wettbewerbsverzerrungen und Ineffizienzen vermeiden, Wirtschaftsdienst, Heft 9, 575-590

Statistisches Bundesamt (2022), Inflationsrate im März 2022 bei +7,3,
https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2022/04/PD22_160_611.html#:~:text=WIESBADEN – Die Inflationsrate in Deutschland,Höchststand seit der Deutschen Vereinigung. (06.05.2022)

Statistisches Bundesamt (2022), Inflationsrate im April 2022 voraussichtlich +7,4 %, https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2022/04/PD22_182_611.html (06.05.2022)

Süddeutsche Zeitung (2022), Steuersenkung beliebt, https://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/lebensmittel-steuersenkung-beliebt-1.5572203 (06.05.2022)

Tagesschau (2022), Streit über die Mehrwertsteuer, https://www.tagesschau.de/wirtschaft/verbraucher/senkung-mehrwertsteuer-grundnahrungsmittel-101.html (06.05.2022)

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[1] mangels Daten wurde ein auf Lebensmittel entfallender Anteil von 68 Prozent am ermäßigten Mehrwertsteuersatz für alle Dezile unterstellt

[2]Eigene Berechnung auf Basis, des Warenkorbanteils, des Mehrwertsteueranteils unter Annahme der vollständigen Weitergabe